AGENTE POLÍTICO TITULAR DE MANDATO ELETIVO: REGIME PREVIDENCIÁRIO E APOSENTADORIA.
Eduardo Henrique Lauar Filho [1]
Sumário
1.
Introdução
2.
A previdência social como direito fundamental (social)
3.
Agentes políticos como servidores públicos lato sensu
4.
Titular de mandato não está, hoje, efetivamente vinculado ao
RGPS
5.
Competência legislativa antes e depois da EC 20/98
6.
Omissão ou lacuna normativa
7.
A atual situação de alguns titulares de mandato
eletivo
8.
Necessidade ou não de contribuição?
9. Conclusão
1.
Introdução
Questão interessante e que tem despertado controvérsias, sobretudo após decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no final do ano de 2003, diz respeito ao regime previdenciário ao qual se encontram vinculados os titulares de mandato eletivo (agentes políticos), e quanto à possibilidade ou não de sua vinculação a regimes próprios de previdência, com previsão e percepção da chamada aposentadoria parlamentar.
2.
A previdência social como direito fundamental (social)
A Constituição Federal, sob o Título II – Dos direitos e garantias fundamentais, Capítulo II – Dos direitos sociais, dispõe no art. 6º:
“São direitos sociais a educação, a
saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição”.
“Direitos sociais”, por sua
vez, na lição de Alexandre de
Moraes, “são direitos fundamentais
do homem, caracterizando-se como verdadeiras ‘liberdades positivas’, de
observância obrigatória
Assim é que a Constituição da República, em sua redação originária, dispunha no art. 40, § 2º:
“Art. 40,
§ 2º - A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos
temporários”.
Com o advento da Emenda Constitucional 20/98, além de suprimido o dispositivo acima transcrito, foi acrescentado, dentre outros, um § 13 ao art. 40, com a seguinte redação:
“Art. 40,
§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo
temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência
social”.
Infere-se, portanto, que, a partir da EC 20/98 e por força de dispositivo constitucional, os servidores ocupantes, exclusivamente, de cargos temporários, no tocante ao direito fundamental social à previdência, passaram a se sujeitar ao regime geral da previdência social - RGPS.
3.
Agentes políticos como servidores públicos lato sensu
Cumpre registrar, por outro lado, e sem embargo de pequenas divergências terminológicas, que doutrina e jurisprudência, sobretudo do Supremo Tribunal Federal, consideram os agentes políticos compreendidos no conceito, em sentido amplo, de servidores públicos.
O Min. Sepúlveda Pertence, já em 1991 (muito antes, portanto, do advento da EC 20/98), pontificava:
“... Primeiro, a negativa aos
mandatários do Poder Legislativo, porque agentes políticos, da qualidade de
servidores públicos lato sensu é, no
mínimo, tese que exige cuidadosa reflexão. Segundo, o próprio art. 40 CF, no § 2º, cometeu à
lei dispor ‘sobre a
aposentadoria em cargos ou empregos temporários’, entre os quais, argumenta-se, se
incluiriam, em sentido amplo, os mandatos parlamentares” (voto na ADI (ML) 455-7/DF, julgamento
em 23.05.91, DJ de 14.06.91).
Mais recentemente, a ementa de acórdão proferido pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal, Rel. Min. Marco Aurélio, consignou:
“CONTROLE
CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE - MUDANÇA SUPERVENIENTE DO TEXTO
CONSTITUCIONAL. Possível conflito de norma com o novo texto constitucional
resolve-se no campo da revogação, não ensejando o controle concentrado de
constitucionalidade.
AUTONOMIA MUNICIPAL – TITULAR DE MANDATO ELETIVO – APOSENTADORIA – DISCIPLINA. Compete ao município a regência normativa da aposentadoria dos respectivos servidores, incluídos, considerado o sentido lato, os agentes políticos. Inconstitucionalidade de preceito estadual por invasão da autonomia municipal” (ADI 512-0/PB, julgamento em 03.03.99, DJ de 18.06.01).
Embora parcialmente prejudicada a supracitada ação direta, em razão da superveniência da EC 20/98 - em verdade, a ação foi considerada, pelos Ministros do Corte Suprema, prejudicada em sua totalidade, consoante se infere dos votos e, sobretudo, de retificações de votos proferidos -, naquele julgamento o Supremo Tribunal pôde ratificar o entendimento segundo o qual os agentes políticos municipais são servidores públicos municipais em sentido amplo.
Nesse sentido, antes de retificar seu voto – retificação que teve por escopo, apenas, julgar prejudicada a ação –, o Min. Marco Aurélio havia pontificado:
“Mediante os preceitos dos artigos
29 e 31, previu-se a autonomia dos municípios e, no campo normativo, esta ficou
ligada aos assuntos de interesse local. Por outro lado, compete a tais unidades
da Federação dispor sobre o regime jurídico dos próprios servidores. Ora, como ressaltado no parecer da Procuradoria
Geral da República, os agentes públicos são servidores no sentido lato.
Logo, sob pena de menosprezo à citada autonomia, impossível é concluir-se
ter o Estado, por meio de ato da Assembléia, ainda que Constituinte, competência
para dispor sobre a matéria relativamente aos integrantes das diversas casas
legislativas municipais” (ADI 512-0/PB).
E, em confirmação de voto,
ainda antes de retificá-lo, o Min. Marco Aurélio tornou a assentar:
“a expressão ‘servidor público’, contida na
Emenda nº 20, tem sentido abrangente e alcança, também, os agentes
políticos.
“Mantenho
o voto, concluindo que não há
incompatibilidade, ou seja, subsiste a possibilidade de termos a
aposentadoria de membros de Casas Legislativas” (ADI
512-0/PB).
De reiterar que as retificações de voto foram apenas para julgar prejudicada a ação, em razão da superveniência da EC 20/98, o que em nada infirma o entendimento segundo o qual os agentes políticos são servidores públicos em sentido lato.
Adianta-se, ademais, a partir das considerações formuladas pelo Min. Marco Aurélio, acima transcritas, que bastante controvertida, no mínimo, a subsistência ou não das aposentadorias dos membros de casas legislativas.
Assim sendo, na linha do entendimento do Supremo Tribunal Federal, pode-se afirmar que estariam os agentes políticos abrangidos pelo disposto no art. 40, § 13, da Carta Federal (redação conferida pela EC 20/98): servidor público ocupante exclusivamente de cargo temporário, ao qual é (= seria) aplicável o RGPS.
4.
Titular de mandato não está, hoje, efetivamente vinculado ao RGPS
Conforme visto acima, a EC 20/98 alterou a redação do art. 40 da CF. E a regra originariamente prevista no § 2º daquele artigo, além de alterada, foi deslocada para o § 13, com a novel previsão de que aos servidores ocupantes, exclusivamente, de cargo temporário – dentre os quais estariam incluídos os agentes políticos (tópico acima) –, aplicar-se-ia o RGPS.
No entanto, antes mesmo da promulgação da EC 20/98, a Lei 9.506/97,
acrescentando uma alínea h ao inc. I
do art. 12 da Lei 8.212/91, pretendeu tornar segurado obrigatório do RGPS “o
exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não
vinculado a regime próprio de previdência social”.
Ocorre que referido dispositivo legal foi considerado inconstitucional pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, em acórdão assim ementado:
“CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO. PREVIDÊNCIA SOCIAL.
CONTRIBUIÇÃO SOCIAL: PARLAMENTAR: EXERCENTE DE MANDATO ELETIVO FEDERAL, ESTADUAL
ou MUNICIPAL. Lei 9.506, de 30.10.97. Lei 8.212, de 24.7.91. C.F., art. 195,
II, sem a EC 20/98; art. 195, § 4º; art. 154, I.
I. - A
Lei 9.506/97, § 1º do art. 13, acrescentou a alínea h ao inc. I do art. 12 da
Lei 8.212/91, tornando segurado obrigatório do regime geral de previdência
social o exercente de mandato eletivo, desde que não vinculado a regime próprio
de previdência social.
II. -
Todavia, não poderia a lei criar figura
nova de segurado obrigatório da previdência social, tendo em vista o disposto no
art. 195, II, C.F.. Ademais, a Lei 9.506/97, § 1º do art. 13, ao criar figura
nova de segurado obrigatório, instituiu fonte nova de custeio da seguridade
social, instituindo contribuição social sobre o subsídio de agente político.
A instituição dessa nova contribuição, que não estaria incidindo sobre "a folha
de salários, o faturamento e os lucros" (C.F., art. 195, I, sem a EC 20/98),
exigiria a técnica da competência residual da União, art. 154, I, ex vi do
disposto no art. 195, § 4º, ambos da C.F. É dizer, somente por lei complementar
poderia ser instituída citada contribuição.
III. -
Inconstitucionalidade da alínea h do inc. I do art. 12 da Lei 8.212/91,
introduzida pela Lei 9.506/97, § 1º do art. 13.
IV. - R.E. conhecido e provido” (RE 351.717/PR, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 08.10.03, DJ de 21.11.2003).
Interessante conferir, do voto do Rel. Min. Carlos Velloso, as razões pelas quais o Supremo Tribunal teve por inconstitucional a vinculação dos exercentes de mandatos eletivos ao RGPS:
“... a
Lei 9.506, de 30.10.97, art. 13, § 1º, tornou segurado obrigatório do regime
geral de previdência social o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou
municipal, desde que não vinculado a regime próprio de previdência
social.
A citada
Lei 9.506, de 1997, teve por finalidade extinguir o Instituto de Previdência dos
Congressistas - IPC, conforme consta de sua ementa e está expresso no seu artigo
1º. (...)
Registre-se
que, quando editada a Lei 9.506, de 1977, vigia o art. 195, II, C.F., com esta
redação:
"Art.
195...........
II.- dos
trabalhadores;" (...)
A Lei
9.506, de 1997, ao acrescentar a alínea "h" ao inciso I do art. 12 da Lei 8.212,
de 1991, tornando segurado obrigatório do regime geral de previdência social o
exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não
vinculado a regime próprio de previdência social, inovou, sobremaneira: fez do
agente político o trabalhador indicado no inc. II do art. 195 da
Constituição.
Agente
político, ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, é espécie de agente público.
(...)
Os
agentes políticos "entretêm com o Estado vínculo de natureza política e não de
natureza profissional", acrescenta Celso Antônio (ob. e loc. cits.).
(...)
O agente
político, portanto, não é o "trabalhador" do inciso II do art. 195 da
Constituição Federal, convindo esclarecer que esta, no art. 29, IX, deixa
expresso que os vereadores estão sujeitos à disciplina dos
parlamentares.
(...)
Forçoso é
concluir, então, que não poderia a lei ordinária criar nova figura de segurado
obrigatório, tendo em vista o disposto no art. 195, II, da Constituição Federal.
(...)
A
instituição dessa nova contribuição, que não estaria incidindo sobre "a folha de
salários, o faturamento e os lucros" (C.F., art. 195, I, redação sem a EC
20/98), somente poderia ser instituída com observância da técnica da competência
residual da União, inscrita no art. 154, I, ex vi do disposto no art. 195, §4º,
ambos da Constituição Federal.
É dizer,
somente por lei complementar poderia
ser instituída a citada contribuição.
Também
por isso é inconstitucional a alínea 'h' do inc. I do art. 12 da Lei 8.212/91,
introduzida pela Lei 9.506, de 1997, §1º do art.
Por sua vez, do voto do Min.
Carlos Brito, extrai-se a constatação de que a EC 20/98 alterou o regime
previdenciário de agentes políticos: “... como
se trata de lei anterior à Emenda
Constitucional nº 20, que alterou fundamentalmente o regime de
contribuição – dos parlamentares, inclusive -, acompanho o muito bem
lançado voto do Ministro-Relator” (voto no
RE 351.717-1/PR).
Nesse mesmo sentido, e confirmando, ainda, a sujeição dos agentes
políticos ao RGPS (tópicos anteriores), o voto do Min. Sepúlveda Pertence: “só a
Emenda Constitucional 20 passou a determinar a incidência da contribuição sobre
qualquer segurado obrigatório da Previdência Social, e, especificamente no § 13 – que introduziu no
art. 40 da Constituição – submeteu todos os ocupantes de cargos temporários –
o que a meu ver abrange o mandato – ao regime geral da Previdência”
(RE
351.717-1/PR).
Reitere-se: o voto do Min. Sepúlveda Pertence revela e confirma a circunstância de que os exercentes de mandatos eletivos estão (rectius, deveriam estar), após a EC 20/98, vinculados ao RGPS, corroborando, outrossim, entendimento do próprio STF no sentido de que aqueles – os exercentes de mandatos – seriam ocupantes de cargos temporários.
Todavia, e pelo que se infere de entendimento do próprio Supremo Tribunal, atualmente, passados mais de 5 anos da promulgação da EC 20/98, os exercentes de mandato eletivo federal, estadual e municipal, por ausência de legislação infraconstitucional federal válida (= constitucional), não são segurados obrigatórios do RGPS, haja vista a inconstitucionalidade da alínea h do inc. I do art. 12 da Lei 8.212/91.
Noutros termos: tais agentes políticos não se encontram, hoje, efetivamente vinculados e, o que é mais importante, amparados pelo RGPS acaso verificada a ocorrência dos chamados riscos sociais básicos ou contingências sociais, previstas no art. 201 da Carta Federal, não olvidado que o RGPS, após a EC 20/98, possui, necessariamente, caráter contributivo. Ou seja, somente aquele que contribui para o regime pode(rá) auferir os benefícios por ele (sistema) garantidos (e a contribuição dos agentes políticos, reitere-se, é inconstitucional, conforme visto!).
5.
Competência legislativa antes e depois da EC 20/98
Antes da EC 20/98, e em razão do que dispunha o então § 2º do art. 40 da Constituição da República, o Supremo Tribunal Federal entendia serem competentes a União, os Estados e os Municípios para disporem, mediante lei, sobre a aposentadoria nos respectivos cargos ou empregos temporários.
Nesse sentido, da Corte Suprema, voto do Min. Marco Aurélio: “De qualquer forma, tem-se a problemática da ocupação do cargo em comissão de secretário de obras e viação. Pois bem, admita-se que a lei referida no outrora § 2º do art. 40 das Constituição Federal dissesse respeito à pessoa jurídica a que vinculado o cargo ou emprego temporário, ou seja, à União, aos Estados e aos Municípios, cabendo, cada qual, edita-la. Conforme consta do acórdão proferido, o artigo 120 da Lei Municipal nº 1.357/91, do Município da Sananduva, apenas dispôs sobre o cômputo recíproco do tempo de serviço, nada prevendo sobre aposentadoria no cargo temporário de secretário municipal” (RE 231.386-1/RS, julgamento em 24.04.01, DJ de 10.08.01).
Confira-se, ainda, uma vez mais, a ementa do acórdão proferido pelo Pleno
do Supremo Tribunal na ADI 512-0/PB, Rel. Min. Marco Aurélio:
“AUTONOMIA MUNICIPAL – TITULAR DE MANDATO
ELETIVO – APOSENTADORIA – DISCIPLINA. Compete ao município a regência normativa
da aposentadoria dos respectivos servidores, incluídos, considerado o sentido
lato, os agentes políticos. Inconstitucionalidade de preceito estadual por
invasão da autonomia municipal” (julgamento
em 03.03.99, DJ de 18.06.01).
E, no que ora interessa, o Rel. Min. Marco Aurélio pontificara:
“No mérito, na parte em que
conhecida a ação, tenho como procedente a pecha de inconstitucionalidade. A
Carta de 1988 trouxe à balha disciplina toda própria relativamente aos
municípios. O artigo 1º encerra, até mesmo, a formação da República Federativa
do Brasil pela ‘união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal’, quando é sabido que aqueles formam o Estado federado
Com a promulgação da EC 20/98, os servidores ocupantes exclusivamente de cargos temporários – incluídos os agentes políticos estaduais e municipais –, conforme visto, passaram a se sujeitar ao RGPS.
A competência para legislar sobre o RGPS é privativa da União, consoante se infere dos arts. 22, XXIII, e art. 195, § 4º (remissão ao art. 154, I) todos da Constituição Federal:
“Art. 22. Compete privativamente à
União legislar sobre: (...)
XXIII – seguridade social”;
“Art. 195, § 4º - A lei poderá
instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da
seguridade social, obedecido o disposto no art. 154,
I”;
“Art.
I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior,
desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo
próprios dos discriminados nesta Constituição”.
Tem-se, assim, que após a EC 20/98, a competência para legislar sobre o regime previdenciário aplicável aos servidores ocupantes, exclusivamente, de cargos temporários, passou a ser da União, haja vista estarem eles vinculados ao RGPS.
6.
Omissão ou lacuna normativa
Ocorre que, conforme visto, até a presente data a União não editou legislação válida - rectius, constitucional - vinculativa dos agentes políticos estaduais e municipais ao RGPS. Ou seja, estes ainda não são, efetivamente, segurados obrigatórios do RGPS.
Há, induvidosamente, omissão ou lacuna normativa, que, no entanto, não pode constituir obstáculo à aplicação e, sobretudo, efetividade do direito fundamental (social) à previdência de que são titulares, também, os agentes políticos federais, estaduais e municipais, enquanto ocupantes de cargos temporários.
Nesse sentido, é a própria Constituição Federal que determina: “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais (dentre as quais se insere aquela que define o direito à previdência) têm aplicação imediata” (art. 5º, § 1º).
A respeito, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, referindo-se a uma aparente omissão, na Carta Federal (art. 40), quanto ao regime previdenciário aplicável àqueles que tão somente exercem função pública, escreve:
“Verifica-se
que não houve qualquer referência ao regime previdenciário dos servidores que
exercem função. Seria de
indagar-se se foi intenção do legislador constituinte excluí-los de qualquer
regime previdenciário. A resposta só pode ser negativa. E, se houve essa
intenção, ela certamente ficará frustrada e a omissão terá que ser corrigida
pela legislação infraconstitucional ou pela via de interpretação,
tendo em vista que o art. 6º da Constituição, inserido no título pertinente aos
direitos e garantias fundamentais, inclui nessa categoria os direitos sociais, abrangendo, dentre
outros, a previdência social” (Direito
Administrativo, 17ª ed., Atlas, São Paulo, 2004, p. 472).
Assim, segundo Di Pietro, a omissão constitucional quanto à previsão e reconhecimento, a determinada categoria de servidor público – tomada a expressão em sentido amplo -, de um direito fundamental (direito à previdência social), tem que ser suprida por legislação infraconstitucional ou mesmo pela via da interpretação.
Registre-se, todavia, o entendimento de Alexandre de Moraes, para quem “a Constituição faz depender de legislação ulterior a aplicabilidade de algumas normas definidoras de direitos sociais, enquadrados entre os fundamentais” (ob. cit., p. 60).
No caso dos agentes políticos, não há, a bem da verdade, omissão constitucional, pois há fortes razões para acreditar, sobretudo a partir do entendimento acima colacionado do Supremo Tribunal, que estariam eles compreendidos pelo § 13 do art. 40 da CF (redação da EC 20/98): o RGPS seria o regime aplicável ao servidor ocupante de “cargo temporário”.
No entanto, o próprio Supremo Tribunal, em sede de controle difuso de constitucionalidade, entendeu inconstitucional dispositivo legal, anterior à EC 20/98, que vinculava os vereadores ao RGPS, inclusive com previsão - também inconstitucional - da respectiva contribuição previdenciária.
Ou seja, atualmente, a despeito do entendimento – inclusive de Ministros do próprio STF, diga-se de passagem – de que o RGPS aplica-se aos agentes políticos, estes, na realidade, encontram-se desamparados. Assim, impõe-se seja suprida tal lacuna, segundo o entendimento de Di Pietro, pela legislação infraconstitucional, pela via da interpretação ou, acrescenta-se, por ambas.
Sendo assim, em primeiro lugar, impende registrar que há respeitável entendimento no sentido de que o fato de aos ocupantes, exclusivamente, de cargos temporários ser aplicável o RGPS, não exclui, por si só, a possibilidade de instituição de aposentadoria para membros das casas legislativas.
Nesse sentido, reiterem-se considerações do Min. Marco Aurélio formuladas em
precedente jurisprudencial acima citado: “entendo
que a expressão ‘servidor público’, contida na Emenda nº 20, tem sentido
abrangente e alcança, também, os agentes políticos.
“Mantenho o voto, concluindo que não há incompatibilidade, ou seja, subsiste a possibilidade de termos a aposentadoria de membros de Casas Legislativas” (voto na ADI 512-0/PB).
Em segundo lugar, constatada a omissão ou lacuna normativa, por parte do legislador infraconstitucional federal, necessário lembrar o disposto nos art. 24, XII, §§ 2º e 3º, e, ainda, quanto aos Municípios, o que dispõem os incisos I e II do art. 30, todos da Constituição Federal:
“Art.
24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: (...)
XII –
previdência social, proteção e defesa da saúde; (...)
§ 2º - A
competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência
suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas
gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a
suas peculiaridades”;
“Art. 30.
Compete aos Municípios:
I –
legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”;
Pode-se entender, portanto, constitucional a previsão, em legislação estadual e municipal, de aposentadoria para agentes políticos, considerada, ainda, a omissão ou inexistência de legislação federal válida que vincule, efetivamente, tais agentes políticos municipais ao RGPS.
7.
A atual situação de alguns titulares de mandato
eletivo
A título de ilustração, quanto aos membros do Congresso Nacional, a supracitada Lei Federal 9.506, de 30.10.97, que extinguiu o Instituto de Previdência dos Congressistas – IPC, dispõe:
“Art. 1º Fica extinto o Instituto de Previdência dos
Congressistas - IPC, criado pela Lei nº 4.284, de 20 de novembro de 1963, e
regido pela Lei nº 7.087, de 29 de dezembro de 1982, sendo sucedido, em todos os direitos e
obrigações, pela União, por intermédio da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, os quais assumirão, mediante recursos orçamentários próprios, a
concessão e manutenção dos benefícios, na forma estabelecida nesta Lei,
preservados os direitos adquiridos em relação às pensões concedidas, atualizadas
com base na legislação vigente à data da publicação desta Lei, bem como às
pensões a conceder, no regime das Leis nº 4.284, de 20 de novembro de 1963, nº
4.937, de 18 de março de 1966, e nº 7.087, de 29 de dezembro de 1982. (...)
Art. 2º O Senador, Deputado Federal
ou suplente que assim o requerer, no prazo de trinta dias do início do exercício
do mandato, participará do Plano de
Seguridade Social dos Congressistas, fazendo jus à
aposentadoria:
I - com proventos correspondentes à
totalidade do valor obtido na forma do § 1º:
a) por invalidez permanente, quando esta
ocorrer durante o exercício do mandato e decorrer de acidente, moléstia
profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei;
(...)
§ 1º O valor dos proventos das
aposentadorias previstas nos incisos I e II do caput será calculado tomando por
base percentual da remuneração fixada para os membros do Congresso Nacional,
idêntico ao adotado para cálculo dos benefícios dos servidores públicos civis
federais de mesma remuneração. (...)
Art. 3º Em caso de morte do segurado,
seus dependentes perceberão pensão correspondente ao valor dos proventos de
aposentadoria que o segurado recebia ou a que teria direito.
(...)”.
Infere-se, portanto, e muito embora a EC 20/98 os tenha vinculado ao RGPS, que os membros do Congresso Nacional encontram-se amparados por um Plano de Seguridade Social dos Congressistas, que lhes assegura, inclusive, o benefício da aposentadoria “por invalidez permanente, quando esta ocorrer durante o exercício do mandato e decorrer de acidente, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei” (art. 2º, I, a, da Lei Federal 9.506/97).
Também
Nesse sentido, a Lei 8.512, de 27.03.03, do Município de Belo Horizonte, que “dispõe sobre condições para aposentadoria do Chefe do Executivo”, cujo art. 1º encontra-se assim redigido:
“Art.1º. O Chefe do Executivo será
aposentado quando, no exercício do cargo, sofrer acidente em serviço ou for
acometido de moléstia profissional ou de doença grave, que o incapacite para o
exercício de sua função, com proventos correspondentes à integralidade de seus
subsídios.
Parágrafo único. Para fins desta Lei,
entende-se por doença grave aquelas definidas pelo art. 8º, § 2º, da Lei
Complementar Estadual n. 64, de 25 de março de 2002, ou aquela que gere o
afastamento do Chefe do Executivo para tratamento de saúde, por mais de 180
(cento e oitenta) dias ininterruptos, a partir do primeiro atestado médico
apresentado”.
As legislações acima transcritas ao menos indicam a possibilidade de edição, por parte dos entes federados, de legislação própria regedora da aposentadoria - sobretudo por invalidez - de agentes políticos.
8.
Necessidade ou não de contribuição?
Em relação à necessidade ou não de contribuição, por parte do
parlamentar, para auferir os benefícios previstos em regimes de previdência
parlamentar, insta salientar que não se pretende, aqui, defender uma ou outra
posição quanto à questão, senão apontar entendimentos num e noutro sentido.
O Min. Sepúlveda Pertence, em julgamento
do Supremo Tribunal proferido nos idos de 1996 – antes, portanto, das Emendas
20/98 e 41/03 –, pontificara: “jamais percebi nessas pensões
parlamentares, ditas aposentadorias parlamentares, uma mera pensão graciosa.
A contribuição do parlamentar, aí, não é apenas a sua contribuição em dinheiro a
cada mês. Há, embora ainda não se cuide de aposentadoria, um tempo de serviço a
considerar.
“E essa
solução da pensão alimentar – tentei mostrá-lo no voto na medida cautelar da ADI 455/SP -, ao contrário do
que um certo moralismo – com o perdão da palavra – perfunctório gosta de
assoalhar, é universal. E, curiosamente, em muitos países, da maior
respeitabilidade, o instituto dispensa qualquer contribuição do parlamentar;
é um ônus estatal de conceder pensão
pelo tempo de serviço parlamentar prestado ao Estado. Assusta-me um pouco
assimilá-la à pensão graciosa clássica. É outra coisa o benefício para a
aquisição do qual a lei estabelece condições prévias , que envolvem o trabalho
do beneficiado: envolve, às vezes,
vinte, trinta, quarenta anos de exercício parlamentar” (voto no
RE 186.389-7/RS, Pleno, julgamento em 25.09.96, DJ de 19.12.96).
Na ADI 455-7/DF, o Min. Sepúlveda Pertence havia assinalado:
“19. De
logo, é preciso ponderar que – ao contrário do que insinua, quando não afirma, o
discurso moralista em voga, freqüentemente eivado de indisfarçável farisaísmo -,
a pensão parlamentar – em bases similares à que se discute -, não é criação
brasileira.
20.
Já Di Pietro, dissertando sobre a aposentadoria dos servidores públicos, sustenta que, a partir de EC 41/03, o regime previdenciário de caráter contributivo tornou-se obrigatório para Estados e Municípios:
“Com a Emenda Constitucional nº 41, de
19-12-03, foi alterada a redação do artigo 149, § 1º, para determinar que
‘os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição,
cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime
previdenciário de que trata o artigo 40, cuja alíquota não será inferior à da
contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da
União’.
Vale dizer que o regime previdenciário de caráter contributivo, já aplicado para os servidores federais com base na Emenda Constitucional nº 3/93, tornou-se obrigatório para Estados e Municípios” (ob. cit., 2004, p. 467/468).
De registrar que o Plano de Seguridade Social dos Congressistas (Lei Federal 9.506/97), exige a contribuição por parte do beneficiário:
“Art. 12.
O Plano de Seguridade Social dos Congressistas será custeado com o produto de contribuições
mensais:
I - dos
segurados, incidentes sobre a
remuneração mensal fixada para os membros do Congresso Nacional e calculadas
mediante aplicação de alíquota igual à exigida dos servidores públicos civis
federais para o custeio de suas aposentadorias e pensões;
II - da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, de valor idêntico à
contribuição de cada segurado, fixada no inciso
anterior;
III - dos
beneficiários das aposentadorias e
pensões incidentes sobre o valor das mesmas que exceda o limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e calculadas mediante a aplicação
da mesma alíquota a que se refere o inciso I”.
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCEMG, em decisão proferida antes da declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, pelo STF, da Lei 9.507/97, não só entendia imprescindível a contribuição, como também inadmissível a aposentadoria dos agentes políticos municipais em regime outro que não o RGPS.
Nesse sentido, confira-se resposta do TCEMG à Consulta nº 654.926/Serranópolis de Minas, Rel. Cons. Simão Pedro Toledo, consulta “sobre o desconto de contribuição previdenciária dos vereadores para o INSS para fins de aposentadoria”.
“...
enfrentei, na Sessão de 12/09/01, matéria semelhante na Consulta protocolizada
sob o nº 651798, de autoria do Presidente da Câmara Municipal de Porteirinha, a
qual mereceu pedido de vista pelo Conselheiro Murta Lages.
Naquela
ocasião, manifestei-me sobre o desconto do valor referente à contribuição
previdenciária com o INSS no subsídio percebido pelos Vereadores, nos seguintes
termos:
"‘...
assevere-se que, segundo definido pelo art. 201, ‘caput’, com redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.98, ‘A previdência social será organizada
sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e
atuarial’."
Por
oportuno, prelecionam Karen Farah
Arruda e Maria T. Carolina de Souza
Gouveia no livro "A Reforma da Previdência e suas implicações nos Municípios
(Emenda Constitucional nº 20/98)", a saber:
"Em relação aos agentes políticos,
vale dizer, de pronto, que nem o Texto de 1988, tampouco a EC 20/98, fazem
qualquer menção no tocante à previdência a eles relativa. Note-se que não foram
os agentes políticos apanhados quer pelo art. 40, quer pelo art. 201, de tal
sorte que inexiste previsão constitucional que lhes diga respeito
diretamente.
Mesmo
assim, releva comentar que, na esfera municipal, os agentes políticos podem ser
divididos em duas espécies: os titulares de mandato eletivo (Prefeito,
Vice-Prefeito e Vereadores) e os Secretários Municipais. Quanto aos mandatários
políticos, tem-se que foram eles inseridos no RGPS como segurados obrigatórios,
por força da Lei Federal nº 9506/97.
A
constitucionalidade dessa iniciativa, contudo, é questionável juridicamente, sob
os aspectos material e formal, o que abriu precedentes à suspensão do respectivo
recolhimento em função da concessão de liminares em mandados de segurança
impetrados por diversos Municípios". (IN ob. cit, Rio de Janeiro: IBAM, 2000,
p.p. 31-32).
Decorre,
portanto, da lei a filiação dos Vereadores como segurados obrigatórios do Regime
Geral da Previdência Social, em que
pese a existência de liminares concedidas em sede de mandado de segurança, para
suspender os recolhimentos correspondentes."
Em
conclusão, considerando que a aposentadoria dos titulares de mandato eletivo
passou a ser regida pelas normas do Regime Geral da Previdência Social, o
Vereador poderá se aposentar, nessa qualidade, se implementadas as condições
estipuladas no diploma legal federal”
(sessão
de 13.03.02).
Confiram-se, ainda, da supracitada consulta, os votos do Cons. Eduardo Carone Costa: “Se houver contribuição, todos têm direito de se aposentar”; e do Cons. Moura e Castro: “Sem dúvida, é a contrapartida”.
De registrar que, antes da EC 20/98, o mesmo TCEMG entendera possível o pagamento de aposentadorias a ex-vereadores, desde que existente autorização/previsão legal e, outrossim, a contrapartida por parte do beneficiário – contribuição. Nesse sentido, a resposta à Consulta nº 218.734-5/Mendes Pimentel, sobre “pagamento de aposentadoria a ex-vereador”, relatada pelo Cons. Nilson Gontijo, cujo voto foi aprovado por unanimidade:
“Quanto ao pagamento de aposentadoria a
ex-Vereador, depende da existência de autorização legislativa com previsão de
contribuição compulsória dos beneficiados para atender ao custeio do
correspondente sistema previdenciário ou de assistência
social.
Assim, se
o ex-Vereador não fez qualquer contribuição pecuniária, não atende aos
requisitos enunciados no parágrafo único do artigo 149 combinado com o parágrafo
5º do artigo 195 da Constituição Federal.
É a minha resposta” (sessão de 20.09.95).
9.
Conclusão
Conclui-se, a partir do que se expôs acima, que há induvidosa e perdurada omissão legislativa, por parte
do legislador nacional, quanto à vinculação dos agentes políticos titulares de
mandato eletivo ao RGPS, circunstância que traz à tona a discussão, bastante
atual, quanto à possibilidade ou impossibilidade de vinculação de tais agentes a
regimes próprios de previdência, com a previsão de aposentadorias, por
legislação federal, estadual e municipal, para membros do Congresso Nacional,
Assembléias Legislativas dos Estados e Câmaras Municipais.
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NOTA DO SITE: O Autor do artigo é
Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG. Advogado da União,